《一个资源大国的贫穷之路
    ——刚果（金）独立以来经济发展战略与政策评述》

   
作者：   李智彪
   
    内容提要 刚果（金）是非洲大陆各种自然资源比较丰富的国家，然而，独立数十年来，刚果（金）的经济发展却是每况愈下，成为世界上最不发达的国家之一。以比利时为首的欧洲殖民主义国家对刚果（金）长期的殖民侵略和统治所遗留下来的诸多政治、经济和文化恶果，刚果（金）独立以后连绵不断的战乱和政局动荡，不合理的国际政治经济秩序，固然是刚果（金）长期贫穷的根源，但刚果（金）历届政府在经济发展战略和政策方面的种种失误，也是不可忽略的原因。
    关键词 刚果（金） 经济发展战略 “两化”政策 经济改革 外资政策
    作者简介 李智彪，中国社会科学院西亚非洲研究所研究员；通信地址：北京1120信箱（邮编：100007）；电邮：lizb@cass.org.cn。
   
    在世界经济发展史上，一些自然资源富有之国积贫积弱似乎是一种非常普遍的现象，人们常常用“富有者贫困”、“坐在金板凳上的乞丐”和“资源劫难”等词汇来形容这些国家。非洲是当今世界上自然资源丰富而经济最不发达的一个大陆，也可以说是“富有者贫困”现象比较集中的地区，其中刚果（金）更是极具代表性的一个典型。这个中部非洲大国不仅在非洲大陆以矿产、植物、动物和水力等资源蕴藏量丰富而闻名，就是在全球范围内也素有“世界原料仓库”之美称，特别是它的铜矿、钴矿和钻石矿储量与产量长期以来居世界前列。 然而，就是这样一个自然资源禀赋得天独厚的国家，独立40多年来经济发展却是每况愈下，在联合国推出的世界最不发达国家排名榜上，刚果（金）几乎年年榜上有名且名列前茅。1960年独立时刚果（金）的人均GDP还维持在380美元的水平，到20世纪80年代已降至250～200美元之间，2004年只有115美元。刚果（金）之类现象长期以来一直很受国内外学术界尤其是研究经济问题的学者的关注，但对于这种现象产生的根源却是众说纷纭。 本文着重对刚果（金）独立以来特别是蒙博托执政时期（1965～1997年）的经济发展战略与政策进行分析，这样的分析虽然不可能全面总结出刚果（金）贫穷的根源，但它肯定有助于解读刚果（金）贫穷的原因以及对类似刚果（金）现象的探讨。
   
    一 重矿轻农的经济发展战略
    从本质上说，刚果（金）属于农业国，这不仅体现在刚果（金）的人口以农村人口为主，劳动力以农业劳动力为主，而且体现在农业产值和农产品出口额长期以来在其国内生产总值构成和出口总额构成中均占有重要地位。 然而，由于丰富多样的矿产资源更受国际市场关注，发展采矿业也更容易为政府带来丰厚收入，刚果（金）独立以来的历届政府大多执行重矿轻农的国民经济发展战略，其中蒙博托当政时期的重矿轻农战略主要体现在以下两个方面：
    一是政府全部收回了矿产资源开采权，并且将这种权力牢牢掌控在政府手中。蒙博托上台之前，刚果（金）的采矿业基本上控制在外国矿业公司手中。蒙博托夺取政权后不久，于1966年6月7日颁布《巴卡吉卡法》（BAKAJIKA），规定刚果（金）境内地上和地下的所有财富均属于国家所有；刚果（金）独立以前同外国公司签订的土地租让协议一律作废，外国公司须在30天内重新向刚果（金）政府提出申请。同年12月，蒙博托政府又宣布将主要由比利时等国资本控股的上加丹加矿业联合公司收归国有，并将其更名为刚果矿业总公司。之后，刚果（金）逐渐收回了国家独立以后很长时期仍掌握在外国公司手中的矿产资源开采权，矿业生产也逐渐成为刚果（金）最重要的经济部门。据统计，在20世纪90年代以前的20余年间，刚果（金）每年的矿业产值基本上占国内生产总值的1/3左右，矿产品出口额占全国出口总额的3/4左右，矿业税收占政府财政收入的1/2左右。
    二是成立垄断型国有矿业公司，垄断主要矿产品的生产。采石与矿业总公司是最典型的例子。该公司的前身即上面提到的刚果矿业总公司，它是随刚果（金）国名于1971年改为扎伊尔后而同步更改的。这家以开采铜矿和钴矿为主的矿业公司，在随后的20余年间基本上控制了刚果（金）全国的铜矿和钴矿生产，并且成为刚果（金）产值最大、雇佣员工最多的企业，在刚果（金）的整个国民经济体系中占有非常重要的地位。20世纪80年代中期，采石与矿业总公司每年生产铜矿40万吨左右，为世界第七大铜矿生产公司；钴矿1万吨上下，约占世界总产量的一半；此外还生产数量可观的锌矿、银矿和金矿。这一时期该公司每年的矿产品出口额约占刚果（金）商品出口总额的50%左右，每年上交的利税约占刚果（金）政府财政收入的1/3强。与采石与矿业总公司类似的公司还有：巴克旺加矿业公司控制着刚果（金）钻石矿的开采，基洛莫托金矿事务所控制着刚果（金）金矿的开采。这些公司的负责人均由政府直接任命，地位很高。
    利用矿产资源优势发展采矿业本来也是正常之举，问题是在发展采矿业的同时，蒙博托政府严重忽视了农业这一基础产业部门的发展。据统计，蒙博托政府每年用于农业的预算一般只占预算总额的3%甚至更低，同时政府还对农产品实行低价收购政策，这种政策使农民毫无生产积极性，因而使农业成为所有经济部门中最薄弱的环节，广大农村地区成为被严重忽视的地区。而忽视农业发展的严重后果之一就是，刚果（金）的粮食产量日益无法满足人口不断增长所带来的巨大的粮食需求。独立前后，刚果（金）的粮食产量尚可满足国内需求；从20世纪60年代末起，刚果（金）就不得不开始从国外进口粮食，在70～80年代的20年间，国家每年用于进口各类食物的费用高达2亿多美元。尤其值得注意的是，刚果（金）有不少农业经济作物如油棕、橡胶、棉花、茶叶和可可等过去曾大量出口，其中油棕的产量和出口量曾仅次于尼日利亚而居世界第二位，但到80年代这些经济作物基本上不再出口。这其中虽然不乏刚果（金）国内工业发展对原料需求增加的影响，但更多地还是由于农业生产衰退所致。农业生产的衰退还直接影响到一些农产品加工工业的发展，有些企业因此倒闭或开工不足。
   
    二 极具破坏性的“两化”政策
    蒙博托政府在20世纪70年代中期推行了两项前后相继的国有化政策，即1973年推出的“扎伊尔化”（Zairianization）政策和1974年推出的“彻底化”（Radicalization）政策。这两项政策推出的初衷是为了彻底摆脱外国势力对刚果（金）经济的控制，可以说具有一定的积极意义，但它们在具体实施过程中却走了样，并因此对刚果（金）经济的发展产生了难以挽回的破坏性影响。
    1973年推出的扎伊尔化政策的主要内容为：外国人在刚果（金）拥有的土地全部转为国家所有；外国人在刚果（金）拥有的农业、手工业和服务业企业全部转交国家；在采矿、海运、保险和建筑等行业，国家将全部控股或至少拥有50%的股份；所有在过去30年间未进行厂房和设备更新的企业全部转交给国家。蒙博托政府还公布了推行扎伊尔化的具体方针：所有具有战略意义的大型农工企业和商店，以及部分种植园、农场和商店，全部由国家负责管理和经营；所有收归国有的中小型商店和企业全部交给有经验和资本的刚果人经营；军官、法官、公务员、大使和地区专员等军政人员不得参与经营扎伊尔化的企业。但在具体实施的过程中，蒙博托的亲信和刚果（金）党政军高级官员却成为事实上的最大获利者。据统计，在实施扎伊尔化政策的一年内，共有2000多家由外国人控制的企业 被收归国有，这些企业最后大多落入刚果（金）的官僚阶层手中，包括蒙博托本人及其家人。然而，这些接管了外国企业的官僚大多不懂经营管理，因而他们通常只是将所接管的企业拍卖，然后将拍卖所得据为己有。所以，在实施扎伊尔化的过程中，很多刚果（金）官僚一夜之间便成了百万富翁，而由他们接管的企业却很快就处于破产状态。更为严重的后果是：扎伊尔化导致刚果（金）原有的商业供销网络遭到破坏，日常生活用品出现短缺，物价节节攀升；原先的业主一般都能依法纳税，而新的接管者却倚仗权势多拒绝纳税，导致政府税收迅速下降；原商店、种植园和其他各类企业的雇员被大批解雇，从而出现失业高潮；银行的借贷关系也受到破坏。总之，扎伊尔化使刚果（金）经济陷入混乱，尤其是商业、农业和农工企业受到沉重打击。国外有学者指出，“扎伊尔化最直接的损失者是欧洲人，但从长远看，真正的受害者则可能是扎伊尔的乡村居民。” 就连蒙博托政府自己也承认，扎伊尔化给刚果（金）带来了农业危机、失业、奢侈品的过度消费、社会不公和个人主义等“十大祸害”。
    1974年推出的彻底化政策实际上是对扎伊尔化政策的某种补充和修正，其主要内容为：由政府接管所有大型生产和销售企业，包括建筑公司、生产企业、销售公司、建材制造企业、运输公司等，以解决刚果（金）的失业、通货膨胀、社会不公和个人主义等问题；刚果（金）党政军官员通过扎伊尔化所获取的企业，刚果（金）公民以其他方式创建和掌管的企业，在扎伊尔化进程中未被触动的、主要由比利时人控制的一些大型企业，全部被责令交给政府，由政府成立的“革命监督委员会”进行接管，接管后的企业由政府派总代表实施管理。据统计，通过实施彻底化政策，蒙博托政府共接管了100多家大型企业，但是由政府派去领导这些大型企业的总代表绝大多数是曾在官场混迹的政客，这些人同样没有什么经营管理经验，所以，彻底化实施的结果并没有达到预期目标，反而进一步恶化了刚果（金）的经济环境。
    由于“两化”政策的推行产生了诸多制约经济发展的后果，蒙博托政府不得不于1975年改弦更张，出台了一项经济稳定计划，主要内容是对“两化”企业进行退赔。根据这一计划，所有被彻底化政策所接管企业的前业主，政府无偿给予其40%的股份；所有被“两化”政策接管企业的前业主，如其年龄超过60岁并在刚果（金）长期定居，政府将把他们以前拥有的企业无偿归还。1976年蒙博托政府又对上述经济稳定计划作了一些修改和补充：允许外国资本在所有国有化公司中持股；被“两化”政策接管企业的前业主可无偿拥有其原有企业60%的股份；矿业、电力和运输企业仍由国家控制，但允许外国资本投资。经济稳定计划使少数外国商人重新拥有了他们的企业，但“两化”政策对刚果（金）经济造成的破坏性影响却无法在短期内消除。据统计，1975～1979年间，刚果（金）国内生产总值年均下降3.2%；政府财政赤字逐年上升，到1981年已达3亿美元；货币不断贬值，扎伊尔于1967年开始流通时为1扎伊尔＝2美元，到1979年已贬为30扎伊尔＝1美元；1979年的通货膨胀率高达110%。可以说，刚果（金）经济已陷入持续衰退之中，各类工商企业更是普遍存在资金流失、管理混乱和贪污盛行等问题。
   
    三 有损主权的经济改革
    “两化”政策的推行使刚果（金）经济陷入持续衰退状态，经济的衰退又引发了严重的财政危机。正是在这种情况下，蒙博托政府于1979年同国际货币基金组织达成有关合作协议，开始对国家经济进行整顿和改革，以此来换取国际货币基金组织和西方国家向其提供财政援助。但在接受国际货币基金组织和西方国家提供财政援助的同时，蒙博托政府也不得不接受了如下一些有损国家主权的附加条件：由国际货币基金组织派专家担任刚果（金）中央银行首席经理，监督外汇收支；由世界银行派专家担任刚果（金）财政部首席协调员，监督财政支出；由比利时专家担任刚果（金）海关与税务总局局长，控制海关税收。1982年，在国际货币基金组织和西方债权国的压力下，蒙博托政府又同意让西方国家专家出任采石与矿业总公司、全国运输局和航空公司等重要国营企业的负责人。1983年，蒙博托政府与国际货币基金组织达成新协议，主要内容是：取消对外汇的管制，实行自由浮动汇率制；政府严格控制公共开支，取消对石化产品和农产品的各种补贴；允许私人资本投资采矿业、航空运输和钻石营销业；国际货币基金组织同意向刚果（金）提供约3.4亿特别提款权的贷款；巴黎俱乐部同意重新安排刚果（金）12亿美元的多边债务。通过实施上述经济改革措施，刚果（金）经济危机局面曾有一定改观。世界银行的统计资料显示：1980～1985年间，刚果（金）国内生产总值年均增长率为1.9%，刚果（金）因此被国际货币基金组织和世界银行称为“模范学生”，并成为世界银行提供结构调整贷款的主要国家。然而，由于刚果（金）的人口增长率高于经济增长率，这一时期刚果（金）的人均国内生产总值仍呈下降趋势，而且经济整顿和改革措施中一些有损国家主权的做法，实在是刚果（金）经济独立道路上一种倒退。到了80年代末期，由于蒙博托政府不认真履行有关协议，国际货币基金组织也逐渐中止了与刚果（金）的合作。
   
    四 通胀型的货币政策与财政政策
    刚果（金）历届政府曾多次发行新货币，企图以此来稳定本国货币的币值，提高本国货币的信誉，但这样的政策往往适得其反。
    刚果（金）在独立前使用的货币叫刚果法郎（简称“刚郎”），它与比利时法郎（简称“比郎”）挂钩并且与比郎等值兑换，与美元的汇率也固定不变。刚果（金）独立初期，刚郎继续作为国家法定货币使用，但汇率不再钉住比郎，由此出现刚郎贬值趋势及外汇黑市，刚果（金）政府不得不接连下调刚郎对美元和比郎的汇率。
    蒙博托上台后，于1967年对货币体系进行改革，用新货币扎伊尔取代了旧货币刚郎，并规定了1扎伊尔＝100比郎＝2美元的官方汇率。然而，从20世纪70年代末期开始，扎伊尔呈不断贬值态势，虽然蒙博托政府也频频下调扎伊尔的汇率，但官方汇率还是远远超过了其实际价值，从而导致刚果（金）外汇供不应求，外汇黑市泛滥。1983年，蒙博托政府实行汇率改革，一度使扎伊尔趋于稳定状态。然而，从80年代末起，由于刚果（金）的财政赤字不断增加，外汇严重短缺，蒙博托政府又一味依赖印发钞票来解决问题，这就促使扎伊尔开始了新一轮急速贬值浪潮。1985年扎伊尔的汇率尚维持在50扎伊尔＝1美元的水平，到1993年初已贬至500万扎伊尔＝1美元。1993年10月，蒙博托政府再次实行货币改革，用新扎伊尔取代扎伊尔，规定1新扎伊尔＝300万扎伊尔，3新扎伊尔＝1美元，旧货币于1993年11月23日停止使用。然而，由于缺乏整体的经济调整与稳定措施，这次货币改革仍不成功，新扎伊尔发行不久就又陷入不断贬值的狂潮之中。到1997年5月蒙博托政权垮台前夕，新扎伊尔的汇率已跌至18万新扎伊尔＝1美元。由于货币天天贬值，黑市汇率已取代官方汇率成为各方认可的标准汇率，企业老板、商店店主、市场商贩每天都要按黑市汇率调整商品价格，人们在日常交易中使用新扎伊尔时也不再一张张数钱而是用秤来称，或者干脆在交易中用美元结算或以物易物。
    卡比拉取代蒙博托执政以后，于1998年用新的刚果法郎（同样简称“刚郎”）取代新扎伊尔，规定1刚郎＝10万新扎伊尔，1美元＝1.38刚郎（卖出价）～1.45刚郎（买入价），新扎伊尔到1999年6月30日停止流通。然而，由于卡比拉政府继续沿用加印钞票的方法来弥补财政赤字，刚郎也很快走上贬值之路。为了抑制刚郎贬值，卡比拉政府于1999年开始实行外汇管制政策，禁止用外汇从事商业交易，禁止私人经营外币兑换业务，禁止私人持有美元。然而，外汇管制政策非但没有控制刚郎汇率下跌的势头，反而对刚果（金）经济产生了一些负面影响：钻石和黄金出口商大量走私出口其产品，外国供货商则停止向刚果（金）出口货物，许多需要外汇进口生产资料和生活物资的企业陷入困境，一些银行也不得不关门停业。直到2001年小卡比拉接替卡比拉执政并采取了一系列稳定经济的政策和措施之后，刚郎的汇率才渐趋稳定。
    刚果（金）货币不断贬值的另一大原因是，历届政府常常用增发货币的办法来弥补财政预算赤字以及增加政府工职人员的工资，而这样做的结果只能是引发高通货膨胀乃至恶性通货膨胀。1994年，刚果（金）的货币供应（M1）增长率高达5643%，而同年的通货膨胀率也高达24000%，可谓世界是之最。 在这样的国度、这样的经济环境中生活的人民，也只能用水深火热来形容，拥有庞大正规军的蒙博托政权的垮台也就可想而知了。
   
    五 多变的外资政策
    独立初期，刚果（金）的经济命脉基本上仍掌握在以比利时资本为首的外国资本手中，虽然当时的政局动荡曾使不少外国资本撤离。蒙博托执政以后，刚果（金）的政局渐趋稳定，特别是随着1969年投资法的颁布，刚果（金）迎来了独立以后外国投资的第一个高峰期。1969年投资法为在刚果（金）投资的外国公司提供了以下一些优惠政策：外资公司可以从刚果（金）的国有银行贷款，可以优先获得外汇配额，可以用外汇将其利润汇回母国，并用外汇支付外国雇员的工资。这部投资法颁布之时，正值国际市场上矿产品价格比较高，因而吸引了不少比利时、法国、西德、美国、意大利、英国和日本等国的资本流入刚果（金）。然而，20世纪70年代中期蒙博托政府实行的“两化”政策以及国际市场上矿产品价格的急剧下跌，很快止住了外资流入刚果（金）的步伐，一些外资公司甚至撤出了刚果（金）。
    1986年，蒙博托政府颁布了新的《扎伊尔共和国投资法》，以鼓励外资进入刚果（金）。新投资法主要提出了以下一些投资优惠政策：凡投资额不少于1000万扎伊尔的新企业，5年内可免缴利润税、外籍人员薪金特别税、股息所得税、地皮占用税、工资税以及设备、材料和零配件进口税；凡企业出口产品有利于平衡国际收支，可免交出口关税；凡创造就业机会较多的企业，可免缴营业税；凡投资额超过5亿扎伊尔并对刚果（金）社会经济发展具有重大意义的企业，除享受上述优惠外，还可申请减免多种直接税、间接税和其他附加税，为期10年。然而，由于此时刚果（金）深陷财政危机和债务危机之中，这部新投资法事实上没有对外资产生什么吸引力。之后，刚果（金）政局因多党制浪潮而剧烈动荡，外国资本基本上不再流入。
    卡比拉执政期间，对利用外资似乎比较谨慎。卡比拉政府在取消《扎伊尔共和国投资法》后，宣布了如下的外资政策：各种形式的投资在签约时必须向刚果（金）政府交纳计划投资总额15%的无偿保证金；禁止外商垄断任何经济部门，所有投资项目必须有刚果（金）本国资本参与；投资者应负责所投资地区交通运输等基础设施的建设；在矿业部门投资，投资者还应提交详细的生产计划及兴建学校和医院的方案，雇员应以刚果人为主，付给雇员的工资不应低于国际标准。这样的外资政策显然很难吸引外资，再加上刚果（金）内战于1998年8月爆发，使许多对刚果（金）持观望态度的外国投资者彻底放弃了投资打算。
    2002年，小卡比拉政府颁布了新的《刚果民主共和国投资法》。新投资法把刚果（金）全国分为三类经济区，在不同的经济区投资，可享受不同的优惠政策。具体的优惠政策分普惠制和中小企业特殊优惠两大类，其中享受普惠制的投资企业投资额不得低于20万美元，可享受关税减免和税收减免等多项优惠；中小企业特殊优惠主要针对投资额在1万～20万美元的投资企业，这类企业可享受普惠制规定的关税和税收减免以及其他一些优惠政策。 由于小卡比拉执政后致力于民族和解与民主建设，刚果（金）的局势日趋稳定，新投资法开始对吸引外资产生积极作用。
   
    六 未来经济发展战略与政策走向
    在对刚果（金）以前的经济发展战略与政策进行总结时，国外有媒体曾这样分析：刚果（金）独立数十年来，历届政府经济政策的核心是掠夺式地开发其丰富的自然资源，以及国家统治者的寻租活动，而不考虑这种开发与寻租活动对国家产生的经济后果；尤其是在蒙博托统治刚果（金）的32年间，国家的资源更是主要被用来犒赏其支持者，以便他能牢牢控制国家政权。 姑且不论这样的分析是否恰如其分，但有一点是不可否认的，那就是，自然资源丰富本身并不是制约经济发展的因素，为了什么样的目的利用自然资源以及用什么样的手段利用自然资源，才是可能对一个国家的经济发展和走向产生决定性影响的因素。
    各种自然资源异常丰富的刚果（金），在独立以后的数十年间实在是经历了太多太多不应有的磨难。目前执掌刚果（金）政权的小卡比拉政府能否吸取过去的教训，走出“资源劫难”的怪圈而重振这个中非大国的经济呢？小卡比拉总统于2004年3月在刚果（金）过渡议会两院联席会议上代表联合过渡政府宣读的《行动纲领》也许可以给我们一个答案。这个以经济问题为核心的《行动纲领》提出了刚果（金）未来经济和社会发展的计划，其中农业、工业、能源、交通运输和电信是最受关注的五个领域。关于农业发展问题，《行动纲领》提出，实现粮食自给是国家农业政策的首要目标，为了实现这一目标，政府将重点发展以下项目：农产品的销售和农村之间的交换；农村通电；改善农村用水；提供优良种子；培训农民；农村和城市间的道路修复。关于工业发展计划，《行动纲领》提出，为了适应经济全球化的步伐，政府将制定工业化指导计划，研究企业的兼并，鼓励工业企业和中小企业签署分包合同，并出台各种法律条例，以促进工业一体化进程。关于能源发展计划，《行动纲领》分电力、供水和石油生产三个方面进行了论述。在电力领域，政府将制定促进内地电气化和公、私有制企业参与电力生产和流通的政策；在供水领域，政府将认真整顿并增加供水网络，制定鼓励公、私有制企业参与供水网络建设的政策；在石油领域，政府将促进石油和天然气的生产，整顿全国的石油销售系统。关于交通运输发展计划，《行动纲领》指出，政府将完成交通运输政策和行动计划的框架文件，解决金沙萨市和全国其他城市的交通运输问题，完善航标，确保全国水域通航畅通，实现机场现代化，使跑道符合国际标准，修复全国的铁路。关于电信发展计划，《行动纲领》确立了如下目标：以可靠的通信手段和可接受的价格为国人提供电信服务，为此，政府将根据需要和选择，为建立全国的通讯网提供便利，积极参与国际网络的管理，引进电话公司以最佳的条件接通电话网络。《行动纲领》同时还提出了有关社会、环保和旅游等方面的发展计划。很显然，这是一个相当全面的经济发展计划，但这一计划能否被不折不扣地实施呢？人们只能拭目以待。